[한국법학원-법무부] 유엔 강제실종방지협약 논의...“국내 이행입법 조속히 진행해 협약 가입과 거의 동시에 이루는 것이 가장 이상적”

한국법학원이 지난 12월 16일, 법무부와 공동으로 제31회 인권옹호 심포지엄 ‘유엔 강제실종방지협약’을 개최했다. 2006년 채택된 강제실종방지협약은 유엔의 9대 인권조약 중 하나로, 국가에 의한 강제실종범죄를 방지하고 처벌하여 인권 존중을 증진하기 위한 조약이다. 한국은 현재 강제실종방지협약을 비준하지 않은 상태인데, 우리 정부는 여러 차례에 걸쳐 강제실종방지협약의 비준 권고를 수용하는 의사를 밝힌 바 있다. 이에 법무부는 지난 2020년 11월, 권오곤 한국법학원장을 위원장으로 하여 ‘강제실종방지협약 이행입법위원회’를 설치하고 관련 논의를 진행해왔다.

권오곤 원장은 개회사에서 “강제실종(enforced disappearance)이란 용어가 다소 낯설게 느껴질 수도 있겠지만, 북한에 의한 우리 국민의 강제납북이라든가 형제복지원의 진상규명 과정에서 밝혀진 바와 같은 일반 시민에 대한 강제감금 등과 관련해서 이 문제가 대두된 바 있기도 해서, 우리와 멀리 있는 이슈가 아님을 알 수 있다”면서 “강제실종방지협약의 주요 내용을 살펴보면서, 그 가입 필요성을 따져보고, 그 이행입법안을 비롯해서 관련 법제의 정비를 준비하는 일은 매우 필요하고도 중요한 과제”라고 강조했다.

이상갑 법무부 법무실장은 “강제실종방지협약 가입만으로 피해자들이 입은 고통을 보상할 수는 없을 것이지만 동 협약 가입을 통해 우리 정부도 국제사회의 노력에 동참하고, 강제실종의 재발방지와 처벌을 위한 제도적 틀을 마련해 나간다면 보다 국민의 인권을 보호하고 존중하는 인권 선진국으로서의 위상을 강화할 수 있을 것”이라고 말했다.

■ “유엔에 제기된 사건 중 한국 관련 매우 많아”...“별도의 처벌입법 선결 요건은 아니다”

이날 기조발제는 2015년 유엔 강제적‧비자발적 실종 실무그룹(WGEID, 이하 ‘강제실종실무그룹’) 위원으로 위촉되어 6년여 기간 동안 의장과 부의장을 거치며 강제실종 문제를 다뤄온 백태웅 하와이대 교수가 맡았다. 그는 “강제실종실무그룹은 실종자의 운명과 행방을 찾고, 정부와 가족 간 대화 통로를 만들기 위해 노력하며, 정부의 의무 준수 여부 확인 및 이행에 필요한 지원 등의 역할을 한다”라고 전했다.

백 교수는 “1980년 유엔 인권위원회 결의에 따라 유엔 인권이사회 강제실종실무그룹이 설립된 이래 유엔에 접수된 강제실종 사건은 109개국 58,606건에 달한다”면서 “무엇보다 현재 유엔 기구에 제기된 강제실종 사건 중에는 한국이 직간접적으로 관련된 사건이 매우 많다”라고 했다. 그는 “1950년대 한국전쟁 관련 사건을 필두로 하여 1960~70년대 납북 또는 월북 사건, 1980년대 탈북 관련 사건, 최근 북한 관련 여러 사건들이 강제실종 사안에 해당되며, 과거 일제강점기의 강제징용 및 위안부 피해자 실종이나 사할린 징용자 등 실종 사건도 유엔을 통해 제기되고 있다”면서 “향후 남북 관계의 개선과 통일 이후까지를 내다보며 강제실종문제를 다루는 국제 기준을 시급히 국내 규범화하고, 향후 벌어질 여러 사태에 미리 대비하는 것이 긴요하다”라고 주장했다.

나아가 “한국이 강제실종방지협약을 비준하지 않는 이유로 ‘별도의 범죄처벌 조항의 신설 등 국내법 정비가 필요한데, 그것이 지연되고 있다’는 점을 거론한다”면서 “강제실종방지협약 제4조가 강제실종을 범죄로서 처벌하는 입법을 요구하고 있지만 그것이 꼭 비준의 선결 요건은 아니다”라고 했다. “헌법 제6조 제1항이 ‘헌법에 의하여 체결‧공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력을 가진다’고 규정하고 있고, 우리는 국제법일원주의를 취하고 있으므로, 협약에 국회의 비준을 거쳐 가입할 경우 국내입법이 선행되지 않아도 조약을 효력을 갖는다”라는 게 그의 설명이다.

백 교수는 “과거 한국이 국제형사재판소에 관한 로마규정을 비준할 당시, 2000년에 위 규정에 서명하고 2002년에 비준했으며, 이행입법인 ‘국제형사재판소 관할 범죄의 처벌 등에 관한 법률’은 2007년에 제정했다”라고 언급하면서 “한국 정부가 로마규정의 비준을 추진하면서 형법 개정 대신 이행법률을 제정해 그 조약 의무를 이행한 것은 시사하는 바가 매우 크다”라고 말했다.

■ “강제실종방지협약은 민주주의 리트머스 테스트”

신희석 연세대 법학연구원 전문연구원은 “2021년 12월 현재 강제실종방지협약의 당사국은 64개국이고, 이 중 아태 지역 유엔 회원국은 9개국에 불과하다”면서 “동아시아에서 몇 안 되는 민주국가로서 국제인권규범 확산에 앞장서야 할 우리나라가 민주주의 리트머스 테스트와 같은 강제실종방지협약 가입을 미루고 있는 것은 아쉬운 일”이라고 평가했다. “지난 15년간 협약 가입 검토를 충분히 한 만큼 국제사회의 책임 있는 일원으로서 조속히 가입 절차를 밟아야 한다”는 게 그의 주장이다.

그는 백태웅 교수와는 달리 “2002년에 국회에서 비준이 되었지만 2007년에야 국내이행 특별법이 제정되어 5년간 입법공백과 국제 의무 미준수 상태가 지속된 국제형사재판소에 관한 로마규정의 전철을 밟지 않는 것이 중요하다”라고 주장했다. 국내 이행입법이 조속히 진행되어 협약 가입과 거의 동시에 이뤄지는 것이 가장 이상적이라는 의견이다. 나아가 “협약의 내용 중 국내법과 충돌 등을 이유로 유보를 선언한 내용은 없는 것으로 보인다”며 “보편적 인권의 보호를 목표로 하는 인권조약은 가능한 한 유보 선언을 지양하는 것이 바람직하다”라고 덧붙였다.

신 연구원은 “인권조약은 당사국 간 상호주의에 따라 준수되는 게 아니기 때문에 독립된 감독기구의 역할이 중요하며, 따라서 WGEID(강제실종실무그룹)와 강제실종방지협약 이행감독기구인 강제실종위원회(CED)의 해석‧적용이 특히 중요하다”라고 하는 한편 “강제실종은 생명권, 고문받지 않을 권리와 같은 다른 보편적 인권 침해를 수반하기 때문에 자유권위원회(HRC), 고문방지위원회(CAT) 등 다른 인권조약 이행감독기구의 해석‧적용에도 주목할 필요가 있다”라는 의견을 냈다.

이 밖에도 ▲WGEID가 지난 2019년 9월부터 비국가행위자가 자행한 납치 중 강제실종에 버금가는 행위에 대해 특정 영역에서 효과적 통제 및/또는 정부와 같은 기능을 행사하는 경우, 해당 비국가행위자에게 해결을 요구하기로 의결한 점에 비추어 국내 이행법에서 ‘강제실종’을 정의할 때 가해자 요건으로 국가 관여를 고수할 필요는 없음 ▲이행법의 강제실종 정의에는 (오히려) 특정 영역에서 실효적 지배를 하고 있는 정치단체의 행위를 포함시키는 것이 정책적으로 바람직함 ▲강제실종방지협약 제2조의 ‘법의 보호 밖에 놓이게 하는(place such a person outside the protection of the law)’ 표현은 상당히 추상적이므로 국내 형사절차상 그 입증책임이 지나치게 엄격히 해석될 우려가 있다면 과감히 삭제하는 것이 바람직하다는 등의 의견을 제시했다.

■ “이행법률 제정...협약상 요구 가장 체계적‧전면적으로 반영해 상징적 입법 기능 수행”

박진아 고려대 법학연구원 전임연구원은 “처벌 및 방지 중심으로 구성된 강제실종방지협약은 관련 특정 행위를 범죄화할 것을 명령하고 있어 국내 입법적 조치로서 강제실종의 범죄화가 필요하다”면서 “법 영역별로 구분하면 처벌을 위한 강제실종 관련 특정 행위를 처벌하는 실체법적 요소, 공소시효처럼 이를 적용‧실현하기 위한 절차법적 요소, 위원회 설치 등과 같이 피해자의 보호와 지원을 위한 제도 등의 구성”이라고 설명했다.

박 연구원은 국내 이행 방식의 유형으로 네 가지를 살펴봤다. 첫째는 별도의 법 개정이 없는 기존 형법으로의 이행이다. 일본과 독일이 이 유형을 택했으며 입법 부담이 없고 형법 체계의 완전성과 통일성을 해치지 않는다는 장점이 있다. 다만 박 연구원은 “협약상 강제실종 정의에 따른 처벌과 이를 적용‧실현하기 위한 절차법적 요건이 결여될 수 있으며, 기존 범죄와 강제실종범죄의 구성요건 간 불일치로 협약 의무 미이행이 될 우려가 있다”라고 난점을 지적했다.

두 번째는 기존 형법에 강제실종범죄 조항을 신설하여 독립범죄화 하는 유형이다. 오스트리아와 프랑스가 이 유형을 택했으며, 입법 부담이 상대적으로 적을 수 있다는 장점이 있는 반면 기존 형법 체계에 부조화와 불균형을 야기할 우려가 있다는 점은 난점이다.

세 번째 유형은 기존의 특별형법을 개정해서 독립범죄화 하는 방식이다. 국제형사법을 개정한 네덜란드와 국제형사재판소 협력법을 개정한 우루과이가 이 유형에 속한다. 박 연구원은 “국제적 성격의 신종범죄 규율 및 가중처벌 부과에 있어 상대적으로 용이하다는 점은 이 방식의 장점이고, 특별형법의 성격과 강제실종범죄 조항과의 조화 문제는 난점이다”라는 의견을 냈다.

네 번째 유형은 협약 이행을 위한 단독 이행법률을 제정해 독립범죄화 하는 방식이다. 협약 당사국은 아니지만 필리핀이 이 방식을 취했으며 멕시코 또한 이 유형에 속한다. 박 연구원은 “협약상 요구를 가장 체계적이고 전면적으로 반영하여 상징적 입법 기능을 수행할 수 있는 방식이며, 신종범죄의 규율 및 가중처벌 부과를 위해 특별형법 제정을 선호하는 우리 형사법 입법 경향에 부응하는 것은 장점”이라고 하는 한편 “특별형법의 증가에 따른 형사법전의 일체성 약화에 가세하게 되는 것은 난점”이라고 말했다.